守護(hù)綠水青山 環(huán)境公益訴訟還須破障

 10月10日，最高人民檢察院召開的新聞發(fā)布會透露，自2017年7月1日全面實(shí)施檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度以來，截至8月底，全國檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件204446件，其中環(huán)境資源領(lǐng)域的公益訴訟案件占辦案總數(shù)的54.9%。

　　環(huán)境公益訴訟的不斷發(fā)展，對于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、守護(hù)綠水青山藍(lán)天發(fā)揮了極大作用，也讓環(huán)境保護(hù)力量不斷發(fā)展壯大。但記者在走訪中也發(fā)現(xiàn)，如今環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中還存在不少問題，包括遇到阻力、調(diào)查取證難、法律規(guī)定不完善等問題。專家指出，這一關(guān)乎全民利益的制度還需在不斷破除障礙中繼續(xù)探索前行。

　　為公眾守護(hù)綠水青山

　　10月10日，最高人民檢察院召開的新聞發(fā)布會透露，自2017年7月1日全面實(shí)施檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度以來，截至8月底，全國檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件204446件，其中環(huán)境資源領(lǐng)域公益訴訟案件112250件，占辦案總數(shù)的54.9%。

　　我國在環(huán)境公益訴訟方面一直在不停地進(jìn)行探索。2013年，民事訴訟法實(shí)施，首次確立了民事公益訴訟制度。2015年實(shí)施的環(huán)境保護(hù)法則對可以提起環(huán)境民事公益訴訟社會組織的條件做出明確界定，賦予了社會組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利；同年，最高人民法院先后出臺兩部司法解釋，專門規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟程序。

　　而在地方層面，包括貴州、江蘇等地都設(shè)立了環(huán)境保護(hù)審判庭，多地還出臺了環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。

　　環(huán)境公益訴訟的探索和發(fā)展，對環(huán)境保護(hù)方面的貢獻(xiàn)成績斐然。最高人民檢察院的數(shù)據(jù)顯示，2017年7月1日至今年8月底，通過全國檢察機(jī)關(guān)立案的環(huán)境公益訴訟案件，督促恢復(fù)被毀損的耕地、林地、濕地、草原303.64萬余畝，督促回收和清理各類垃圾、固體廢物2840萬余噸，推動整治了一批“垃圾山”“黑水河”“污染礦”等問題。

　　在中國環(huán)保組織公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍看來，我國環(huán)境公益訴訟制度是新環(huán)保法的最大亮點(diǎn)，實(shí)際上協(xié)助和應(yīng)對了環(huán)保領(lǐng)域最為困難的方面。“此前，作為環(huán)保組織和公眾想要真正問責(zé)并推動污染企業(yè)整改，只能是舉報或者曝光，有了環(huán)境公益訴訟制度之后，保護(hù)環(huán)境就有了強(qiáng)有力的抓手。”

　　“刑事附帶民事案件以前都是對人的審判，例如林木破壞，以前只是抓人，不涉及林木怎么恢復(fù)，如今通過公益訴訟，會監(jiān)督相關(guān)部門對破壞的生態(tài)進(jìn)行恢復(fù)，案件更合理更完整。”陜西省檢察院公益訴訟部負(fù)責(zé)人張宏德說道。

　　探索中創(chuàng)新

　　許多生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟專業(yè)程度非常高，取證過程中涉及土地勘探、估價、大氣污染等專業(yè)領(lǐng)域，對環(huán)保組織、基層檢察工作者提出了新的要求。環(huán)境公益訴訟制度也在探索中得到不斷完善。

　　為破解取證難題，陜西省人民檢察院與西北政法大學(xué)聯(lián)合建立了公益訴訟理論和實(shí)踐研究基地，借用外腦進(jìn)行理論研究和干警培訓(xùn)、個案論證，并在各市發(fā)展2-3名專家教授進(jìn)行辦案指導(dǎo)。為解決專業(yè)領(lǐng)域的證據(jù)收集問題，江蘇省江陰市檢察院建立了生態(tài)環(huán)保和食品安全快速檢測中心，蘇州市人民檢察院初步建成生態(tài)環(huán)境快速檢測實(shí)驗(yàn)室，幫助基層檢察人員突破公益訴訟“線索發(fā)現(xiàn)難、鑒定難、成案難”問題。

　　鑒定費(fèi)用方面，今年6月4日，司法部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》提出，在環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可先鑒定后收費(fèi)，該通知的下發(fā)，無疑為檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件解決瓶頸問題提供了有力支持。

　　除了檢察機(jī)關(guān)，民間環(huán)保組織一直在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域扮演著非常重要的角色。例如民間環(huán)保組織自然之友，據(jù)統(tǒng)計，從2011年到現(xiàn)在，自然之友共提起環(huán)境公益訴訟46起，被法院立案的有39起。尤其是2011年的云南曲靖鉻渣污染公益訴訟案件，更是成為推動環(huán)境公益訴訟的里程碑事件。

　　據(jù)自然之友法律顧問劉金梅介紹，2011年，自然之友提起云南曲靖鉻渣污染公益訴訟案件之時，民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定還沒出臺，直到新環(huán)保法最終出臺，規(guī)定滿足條件的社會組織可以對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為提起環(huán)境公益訴訟。至此，社會環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟之路豁然開朗。

　　“我們還是很幸運(yùn)的，這離不開我國法律制度的不斷完善和專業(yè)環(huán)境司法審理機(jī)構(gòu)的建立。”劉金梅說。

　　前行仍須破障

　　即便如此，環(huán)境公益訴訟之路仍不好走。記者采訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對很多地方來說，環(huán)境公益訴訟仍是一項(xiàng)“新事物”，檢察機(jī)關(guān)和社會環(huán)保組織在實(shí)踐中仍遇到不少問題，還需不斷完善體制機(jī)制，填補(bǔ)相關(guān)職能和法律空白。

　　有專家表示，目前各地環(huán)境公益訴訟的框架基本建立，但各省推進(jìn)卻參差不齊。有的省份，目前還沒有公益組織提起過一起環(huán)境公益訴訟。

　　環(huán)境公益訴訟中專業(yè)鑒定費(fèi)用由誰承擔(dān)成為一大問題。盡管國家下發(fā)了通知，對于檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟案件可先鑒定后收取費(fèi)用，但有專業(yè)人士表示，這個制度并不是在所有地方都適用，對社會環(huán)保組織作用不大。

　　西北政法大學(xué)教授李集合表示，公益訴訟尤其是許多生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟，對專業(yè)性的鑒定依賴度較高，這方面的鑒定機(jī)構(gòu)較少，費(fèi)用也很高。這筆費(fèi)用應(yīng)該由誰承擔(dān)，法律規(guī)定不夠明確。

　　“我們處于西部地區(qū)，專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)和專家本身就較少，但是鑒定是很多案件的關(guān)鍵。有的當(dāng)?shù)刈霾涣�，就只能去外地。而且費(fèi)用很高，比如土壤污染，那要有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，以專業(yè)儀器在不同點(diǎn)位取土分析取證，面積越大費(fèi)用越高。很多時候檢察機(jī)關(guān)有限的經(jīng)費(fèi)根本無力承擔(dān)。這筆費(fèi)用檢察機(jī)關(guān)也很難承擔(dān)，但案件不往下辦理又肯定不行。”西安一位檢察官無奈地說。

　　社會環(huán)保組織對此更是苦不堪言。劉金梅對記者表示，他們從2011年開始提起的云南曲靖鉻渣污染公益訴訟案件，到如今已經(jīng)過了8年，仍沒有結(jié)案，很大原因在于這個案子屬于土地污染案件，光專業(yè)鑒定費(fèi)就要100萬元，公益環(huán)保組織無力支付，只能拖到現(xiàn)在。

　　訴訟費(fèi)用也是困擾。自然之友之前提起的常州毒地公益訴訟案件，一審判決不僅被法院駁回了所有訴訟請求，而且還要承擔(dān)189萬元的訴訟費(fèi)。天價訴訟費(fèi)讓不少社會環(huán)保組織望而卻步，不敢輕易提起環(huán)境公益訴訟。

　　執(zhí)行難的問題普遍存在。廣東、重慶等地多位檢察院工作人員指出，公益訴訟往往最后遭遇執(zhí)行效果的問題。如果執(zhí)行不了，則公益訴訟就是“水中月、鏡中花”。 “實(shí)際中我們就遇到一起案件，私人工廠排污污染了地塊，檢察院提起訴訟，法院判了，人也抓了。但這個工廠這些年掙的錢還不夠土地的治理費(fèi)用。這樣的案件勝訴了，但損失卻無法挽回。我們對此也感覺不到勝訴的喜悅。”一位基層檢察官說，執(zhí)行難在公益訴訟中普遍存在，部分地區(qū)有近三分之一的案件執(zhí)行不理想。

　　專家還指出，在具體的機(jī)制方面，法律規(guī)定不完善，制度政策存在模糊地帶，也存在不同的部門和主體交叉和混亂的地帶，給環(huán)境公益訴訟帶來困境。目前的環(huán)境公益訴訟案件主要包括幾種：由檢察院發(fā)動的環(huán)境公益訴訟案、社會公益組織﹙NGO﹚發(fā)動的環(huán)境公益訴訟案、公民作為原告發(fā)動的環(huán)境公益訴訟案、由環(huán)境資源主管機(jī)關(guān)發(fā)動的環(huán)境公益訴訟，里面就涉及比如生態(tài)損害賠償和公益訴訟如何銜接的問題，司法和行政如何銜接如何制約問題，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟最后很容易不了了之。

　　環(huán)境公益訴訟案件賠償資金的處理也是問題。馬軍和劉金梅等專家均認(rèn)為，目前很多賠償資金的處理仍存在模糊不清的問題，最后進(jìn)了哪個賬戶，錢到底花在哪里了，仍缺少監(jiān)督。

　　中國民事訴訟法學(xué)研究會理事程建玲表示，環(huán)境公益訴訟中取證難是突出問題，該類案件中證據(jù)的專業(yè)性、隱蔽性、時效性強(qiáng)，應(yīng)進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)指導(dǎo)取證制度。

　　基層人士建議，設(shè)立生態(tài)損害賠償基金，可由政府出啟動資金，鼓勵社會各界共同投入，對判決后被害人無力承擔(dān)賠償?shù)陌讣�，利用基金進(jìn)行恢復(fù)、治理，真正保護(hù)生態(tài)環(huán)境和公眾利益。

　　部分專家及辦案人員還表示，還應(yīng)加快法律法規(guī)修訂，明確模糊地帶，加大對一些造成嚴(yán)重后果行為的處罰力度、賠償力度，使環(huán)境公益訴訟涉及的領(lǐng)域有法可依。