PPP有望成餐廚垃圾行業(yè)“新寵”

 

 

去年年底，光大國際發(fā)布公告稱，公司成功中標(biāo)“天津市北辰區(qū)生活垃圾與餐廚垃圾協(xié)同處理項目”，總投資約19.54億元人民幣。

 

據(jù)了解，該項目由光大國際與政府方出資代表共同成立的項目公司以PPP(政府和社會資本合作)模式投資、建設(shè)和運(yùn)營，特許經(jīng)營期30年。光大國際持有PPP公司66%股權(quán)。服務(wù)范圍覆蓋天津市紅橋區(qū)產(chǎn)生的全部生活垃圾，北辰區(qū)、西青區(qū)、河北區(qū)就近產(chǎn)生的部分生活垃圾，以及北辰區(qū)的餐廚垃圾。

 

其中，項目一期設(shè)計日處理生活垃圾2250噸，涉及投資約15.79億元。北辰垃圾發(fā)電項目配套滲濾液處理站及北辰餐廚垃圾處理項目與北辰垃圾發(fā)電項目一期同步建設(shè)。

 

PPP項目融資模式為餐廚垃圾處置開辟新道路

 

今年兩會，全國政協(xié)委員、廣西壯族自治區(qū)政協(xié)副主席、民盟廣西壯族自治區(qū)委會主委劉慕仁表示，生活垃圾，特別是餐廚垃圾如果處理不當(dāng)，不僅會影響老百姓的生活幸福感，還直接影響人們的身體健康。

 

目前，我國城鎮(zhèn)餐廚垃圾處理的比例還不高，很大部分混入生活垃圾中，產(chǎn)生滲濾液、臭氣，滋生蚊蠅、招來鼠蟲，污染環(huán)境、影響人體健康。甚至有些餐廚垃圾流入非法加工者手中，導(dǎo)致“垃圾豬”“地溝油”等食品安全問題。

 

“處理餐廚垃圾需要建設(shè)餐廚垃圾無害化處理廠。”劉慕仁表示，在餐廚垃圾處理領(lǐng)域全方位引進(jìn)市場機(jī)制，采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)行，可以減少財政投入負(fù)擔(dān)，也可以減少社會主體的投資風(fēng)險。同時，要科學(xué)制定餐廚垃圾無害化處理廠的建設(shè)規(guī)劃，加快餐廚垃圾無害化處理廠的建設(shè)步伐。

 

產(chǎn)業(yè)發(fā)展衍生出了PPP模式，而PPP模式又反過來推動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，餐廚垃圾處理行業(yè)也被納入其中。

 

根據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目管理庫統(tǒng)計，截至2018年5月31日全國入庫項目合計7607個，其中餐廚垃圾處置類項目僅24個，占比不到1%。

 

濟(jì)邦咨詢數(shù)據(jù)顯示，這24個項目中，已有超過一半(14個)項目進(jìn)入執(zhí)行階段，僅2個項目仍處于準(zhǔn)備階段。項目投資規(guī)模普遍不大，一般較少超過2億元，低于1億元居多，占比接近一半。項目設(shè)計總處置能力絕大多數(shù)在300噸/天以下，且分期項目數(shù)量(13個)與未分期項目數(shù)量(11個)基本持平。接近80%的項目合作期限(含建設(shè)期)為25年及以上，長期限合作特征明顯。絕大多數(shù)項目(15個)采用公開招標(biāo)方式，其次是競爭性磋商(6個)，僅2個項目采用了單一來源采購(另有1個準(zhǔn)備階段的項目尚不確定)。處置模式方面，國內(nèi)餐廚垃圾處置項目總體分為單純的餐廚處置以及收(集)運(yùn)(輸)處(置)一體化兩種類型。入庫的24個項目中，有20個采用了收運(yùn)處一體化模式，為主流處置模式。

 

“單純從統(tǒng)計數(shù)字來看，成功進(jìn)入財政部示范項目名單的餐廚垃圾處置項目數(shù)量并不算多。”濟(jì)邦咨詢有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，但如果對比國內(nèi)其他行業(yè)或領(lǐng)域的PPP項目，則餐廚垃圾處置項目入選財政部示范項目的比例(1/3)其實很高。另外，從示范項目批次分布來看，除第一批次因總數(shù)量較少無餐廚垃圾處置項目外，其余批次均有該類項目入選。

 

中國環(huán)聯(lián)表示，盡管將PPP模式引入餐廚垃圾處理行業(yè)極大程度上緩解了政府財政支出壓力，并在一定程度上提高了項目運(yùn)營效率。但餐廚垃圾處置的市場機(jī)制在定價標(biāo)準(zhǔn)、項目公司的經(jīng)營風(fēng)險以及第三方監(jiān)管等方面仍有極大的可完善空間。

 

餐廚垃圾處理項目具有典型PPP模式的特點，PPP項目融資模式的引入無疑為餐廚垃圾的處置工作開辟了新道路。

 

餐廚垃圾處理PPP模式有哪些?

 

目前，餐廚垃圾處置模式主要有收運(yùn)處一體化和收運(yùn)、處置分離兩種模式，部分地區(qū)還將廚余垃圾和廢棄油脂分開收運(yùn)和處置或在已實施PPP模式的前提下實行廢棄油脂完全市場化。

 

雖然國家相關(guān)政策更提倡餐廚垃圾處置一體化模式，但在實際情況中，需要根據(jù)地方的政策環(huán)境、企業(yè)的資質(zhì)條件、社會整體氛圍等來決定適合的運(yùn)作模式。

 

目前，將餐廚垃圾的收集、運(yùn)輸、處置一體化運(yùn)作的城市主要有北京、西寧、蘭州、蘇州、徐州等。

 

例如，西寧的政策環(huán)境較為成熟，2008年開始實施《西寧市餐廚垃圾管理辦法》和《西寧市餐廚垃圾管理辦法實施方案》，2009年緊接著頒布《西寧市餐廚垃圾管理條例》，進(jìn)一步完善餐廚垃圾收運(yùn)處置的法律體系。西寧政府采用多部門協(xié)作和聯(lián)合執(zhí)法方式，執(zhí)法力度大，且處罰金額高，對未經(jīng)批準(zhǔn)從事餐廚垃圾收集、運(yùn)輸和處置活動的，在沒收違法所得的基礎(chǔ)上處10000元以上30000元以下的罰款，有效打擊非法收運(yùn)和處置餐廚垃圾的個人和單位。

 

同時，西寧政府要求餐廚垃圾產(chǎn)生單位同時、分別與政府主管部門和青海潔神環(huán)境能源產(chǎn)業(yè)有限公司(項目公司)簽訂《餐廚垃圾收運(yùn)責(zé)任書》和《餐廚垃圾收運(yùn)處置合同書》，且在BOT的運(yùn)作模式下，對項目公司給予必要的財政補(bǔ)貼，保障了項目公司的可持續(xù)經(jīng)營�；�于BOT建設(shè)的一體化運(yùn)作模式下，項目公司的積極性較高，收運(yùn)處置能較好銜接，提高餐廚垃圾收運(yùn)處置的資源化和無害化程度。

 

上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司丁麗表示，PPP合作期內(nèi)實施餐廚垃圾收運(yùn)一體化，且本處收運(yùn)一體化僅指餐廚垃圾收運(yùn)單位統(tǒng)一至一家收運(yùn)主體，此種情形下PPP項目公司并不負(fù)責(zé)餐廚垃圾收運(yùn)，政府對餐廚垃圾保底供應(yīng)量(或稱“基本供應(yīng)量”)的承諾不受影響，同時項目公司仍無需考慮收運(yùn)成本。即項目公司經(jīng)營成本、處置量及使用者付費(fèi)收入(如有)不受收運(yùn)主體統(tǒng)一的任何影響，該情形下無需調(diào)整餐廚垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價。

 

若PPP合作期內(nèi)實施餐廚垃圾收運(yùn)處置一體化，即項目公司由原來的單純負(fù)責(zé)餐廚垃圾處置變成同時負(fù)責(zé)餐廚垃圾收運(yùn)和處置，則實施餐廚垃圾收運(yùn)處置一體化的次年應(yīng)進(jìn)行一次餐廚垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價調(diào)整。

 

以寧波、青島為代表的部分城市目前使用的是餐廚垃圾收運(yùn)、處置分離模式。寧波的餐廚垃圾收運(yùn)工作由各區(qū)環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)，通過公開招標(biāo)的方式委托4家中標(biāo)企業(yè)負(fù)責(zé)，收運(yùn)的餐廚垃圾由獲得特許經(jīng)營權(quán)的社會資本進(jìn)行資源化、無害化處理，其中廚余垃圾由寧波開誠生態(tài)技術(shù)有限公司負(fù)責(zé)處理，廢棄食用油脂(“地溝油”)由寧波綠環(huán)化工有限公司等3家企業(yè)負(fù)責(zé)處理。青島也是采取“統(tǒng)一收運(yùn)、集中處理”的方式，授予各區(qū)的環(huán)衛(wèi)公司特許經(jīng)營權(quán)組建專業(yè)收運(yùn)隊伍收運(yùn)轄區(qū)內(nèi)的餐廚垃圾，餐廚垃圾處置則通過BOT運(yùn)作模式交由中標(biāo)社會資本組建的項目公司負(fù)責(zé)。“青島模式”將廢棄油脂與餐廚垃圾分開處置，分別通過BOT模式交由不同的項目公司負(fù)責(zé)。

 

丁麗表示，對于采用單純處置模式的PPP項目，應(yīng)考慮到合作期內(nèi)地方性規(guī)范變動帶來的處置模式變動風(fēng)險，并在PPP項目合同中預(yù)留好調(diào)整銜接的接口。

 

“由于收運(yùn)處置一體化后，項目的資本性支出、經(jīng)營成本和使用者付費(fèi)收入均會發(fā)生變化，新的餐廚垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價無法按照原有財務(wù)模型進(jìn)行簡單調(diào)整后計算得出，更不可能以簡單的擬合公式同時反應(yīng)以上復(fù)雜變化。”丁麗表示，這種情形下，應(yīng)由相關(guān)政府職能部門對屆時項目公司餐廚垃圾供應(yīng)量及經(jīng)營成本進(jìn)行重新核算，包括基于過去的餐廚垃圾供應(yīng)量及經(jīng)營成本情況確定屆時合理的餐廚垃圾供應(yīng)量及經(jīng)營成本，并對剩余合作期內(nèi)餐廚垃圾供應(yīng)量及經(jīng)營成本進(jìn)行合理預(yù)測。然后，通過投標(biāo)報價時相同的測算思路來調(diào)整餐廚垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價。

 

華信基業(yè)表示，PPP模式的回報方式，可以將補(bǔ)助與政府付費(fèi)歸類為一個大類，使用者付費(fèi)為另一大類。目前運(yùn)作的項目仍然以政府付費(fèi)和補(bǔ)貼為主，項目本身能夠帶來的經(jīng)濟(jì)收益是制約該類項目發(fā)展的主要因素。原因有二：地方政府餐廚垃圾處理方面的意識薄弱，在項目方案設(shè)計方面不能做到針對項目特點度身定做;較落后的餐廚垃圾處理技術(shù)水平造成從事該行業(yè)的企業(yè)利潤不高，通過使用者付費(fèi)來滿足項目的投資回報，變得十分困難。

 

據(jù)悉，餐廚垃圾行業(yè)發(fā)展PPP模式不僅能帶動社會資本參與餐廚垃圾處理領(lǐng)域、有效解決投資資金不足的問題，還能降低運(yùn)行費(fèi)用，使職能部門可以集中精力負(fù)責(zé)餐廚垃圾收運(yùn)處理的監(jiān)督，減少對餐廚垃圾的不規(guī)范處理，同時，能夠順應(yīng)地方政府及融資平臺交出市政投資主導(dǎo)權(quán)，從而達(dá)到“穩(wěn)增長”和“促改革”的雙重效果。

 

餐廚垃圾PPP項目尚存在四方面問題

 

“應(yīng)清醒認(rèn)識到，無論是PPP項目重建設(shè)、輕運(yùn)營帶來的風(fēng)險，還是某些政府部門重投資、輕管理的狀態(tài)，都與餐廚垃圾處理行業(yè)曲折發(fā)展背后傳遞的總邏輯不謀而合。”

 

在江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司PPP事業(yè)部研究員沈星看來，餐廚垃圾PPP項目存在著四方面的問題。

 

項目收益不穩(wěn)定。我國餐廚垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營收入以地方政府對餐廚垃圾處理的補(bǔ)貼為主，自資源化產(chǎn)品銷售收入為輔。但是資源化產(chǎn)品沒有形成規(guī)�；�經(jīng)營，而且各個地方政府對餐廚垃圾處理項目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行力度也不一樣。因此，國內(nèi)餐廚垃圾處理項目的收益波動性較大。

 

此外，受餐飲行業(yè)運(yùn)營規(guī)律和項目公司運(yùn)營穩(wěn)定性等各方因素影響，按日計量計算的餐廚廢棄物收運(yùn)量可能存在一定的波動，進(jìn)而對不同支付方式下的政府與社會資本方產(chǎn)生相應(yīng)的付費(fèi)差異。

 

市場集中度較低。目前，我國餐廚垃圾處理行業(yè)較分散，單個企業(yè)的處置規(guī)模比較小，專業(yè)從事餐廚垃圾處置的企業(yè)數(shù)量較少，整個國內(nèi)市場發(fā)展混亂，工程運(yùn)營商和設(shè)備生產(chǎn)商多以中小企業(yè)為主，市場集中度一般。

 

市場重視程度不高。一方面，目前餐廚垃圾處理行業(yè)PPP項目入庫較少，與其他行業(yè)入庫情況相比還有較大的差距，這也說明我國餐廚垃圾PPP領(lǐng)域還有巨大的發(fā)展?jié)摿?另一方面，我國各地區(qū)餐廚垃圾處理設(shè)施建設(shè)能力相差較大，從區(qū)域分布來看，東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)入庫項目占比較大，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對餐廚垃圾處理的重視程度較高。

 

處理技術(shù)創(chuàng)新能力不足。目前，餐廚垃圾處理技術(shù)主要采用厭氧發(fā)酵和厭氧消化兩種，但厭氧發(fā)酵存在處理成本高、耗能大、污染大、處理不完全的缺點，厭氧消化雖被認(rèn)為是當(dāng)前餐廚垃圾處理中最為環(huán)保的有機(jī)處理方法，但是若處理不當(dāng)，也容易對環(huán)境造成一定的污染。

 

對此，沈星表示，應(yīng)建立明確的盈利機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制。目前，餐廚垃圾處理運(yùn)行補(bǔ)貼主要靠地方政府財政支出，各地差別很大，這會對市場的發(fā)展和項目的長期穩(wěn)定運(yùn)行造成影響。

 

“一方面，餐廚廢棄物處理的特點是收運(yùn)階段難度大，成本高，沒有收益，終端處理和產(chǎn)品生產(chǎn)階段有經(jīng)營收益，特別是廢棄油脂生產(chǎn)生物柴油的收益較高。根據(jù)項目特點，可在進(jìn)行項目回報機(jī)制設(shè)計時只對項目的餐廚廢棄物收運(yùn)進(jìn)行補(bǔ)貼，項目終端產(chǎn)品生產(chǎn)不給予補(bǔ)貼。政府要求社會資本利用自身專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢進(jìn)行創(chuàng)新和開發(fā)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，增加項目收益，用終端產(chǎn)品的利潤彌補(bǔ)收運(yùn)中的部分成本，落實PPP項目的物有所值，最終實現(xiàn)雙方的共贏。”

 

“另一方面，建議雙方可采用按月支付實際處理費(fèi)用、按年結(jié)算補(bǔ)償或超額處理費(fèi)用的結(jié)算方式，盡可能剔除小概率事件對處理量和支付金額的影響。”沈星表示。

 

“同時，要培養(yǎng)社會資本的跨區(qū)域經(jīng)營能力。”沈星建議，餐廚垃圾處理行業(yè)具有區(qū)域性的特點，僅在所屬地范圍內(nèi)經(jīng)營，會限制企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，在行業(yè)發(fā)展處于各企業(yè)“攻城拔寨”的階段，餐廚垃圾處理企業(yè)的跨區(qū)域項目復(fù)制能力顯得尤為重要。

 

數(shù)據(jù)顯示，在處于項目執(zhí)行階段的13家中標(biāo)企業(yè)中，大部分為跨區(qū)域經(jīng)營，可見跨區(qū)域經(jīng)營的重要性。未來，擁有跨區(qū)域經(jīng)營能力的企業(yè)將擁有更廣闊的前景。

 

“市場發(fā)展空間巨大，社會資本應(yīng)加快布局。”沈星坦言，餐廚垃圾處理PPP項目的發(fā)展處于起步階段，存在大量的市場機(jī)會，未來環(huán)衛(wèi)市場將從大中城市向區(qū)縣城市下沉，因此社會資本應(yīng)聚焦中西部地區(qū)尤其是區(qū)縣市場，盡快“跑馬圈地”，做大市場份額。

 

按照《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，到2020年底，30%的城鎮(zhèn)餐廚垃圾經(jīng)分類收運(yùn)后實現(xiàn)無害化處理和資源化利用。

 

“因此，要大力發(fā)展新餐廚垃圾處理技術(shù)。”沈星建議，政府應(yīng)該引導(dǎo)和鼓勵以技術(shù)為導(dǎo)向的環(huán)保企業(yè)進(jìn)入餐廚廢棄物處理領(lǐng)域，為處理工藝從傳統(tǒng)垃圾處理工藝向新工藝(如機(jī)械預(yù)處理、微生物處理技術(shù)、厭氧消化工藝)的轉(zhuǎn)變提供源動力，從而有效地提高餐廚廢棄物處理的無害化、減量化以及資源化程度。