五問個(gè)稅改革：起征點(diǎn)為何定5000元？為何“全國一刀切”？

 8月27日，正在召開的十三屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議再次審議個(gè)人所得稅法修正案草案。

這是自1980年個(gè)稅立法以來的第七次修改，與上次修改時(shí)隔7年，同樣引起公眾關(guān)注。

此次個(gè)稅法的修改力度很大，最大的亮點(diǎn)是什么？5000元的起征點(diǎn)是否合適？ 45%的最高檔稅率是否高了？為什么要新增專項(xiàng)附加扣除的規(guī)定？費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)為什么要實(shí)行全國“一刀切”？這些公眾關(guān)注的問題，也正是立法者多次審議時(shí)認(rèn)真斟酌之處。帶著這些疑問，8月26日，記者獨(dú)家采訪了部分權(quán)威人士和專家。

1、為什么要由分類稅制向綜合稅制轉(zhuǎn)變？

我國目前實(shí)行的是分類稅制，即將個(gè)人不同性質(zhì)的所得進(jìn)行分類，分別扣除不同費(fèi)用，以不同稅率課稅。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制”，這是個(gè)稅改革的總體方向。

個(gè)稅法修改最大亮點(diǎn)是，開啟了從分類稅制向綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的改革。全國人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這么多年來，個(gè)稅改革一直朝這個(gè)方向努力，個(gè)稅法修改終于邁出了關(guān)鍵的第一步。這次修改由分類稅制向綜合與分類相結(jié)合的稅制轉(zhuǎn)變，把以前的工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得作為綜合所得，按照統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率進(jìn)行征稅。

分類稅制有什么弊端？實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，于國于民有什么好處？

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌說，在現(xiàn)行分類稅制下，工資薪金所得每月按3500元的費(fèi)用扣除后按3%-45%的超額累進(jìn)稅率，勞務(wù)報(bào)酬所得每次不超過4000元的，減除800元費(fèi)用，超過4000元的，減除20%的費(fèi)用，然后按20%比例稅率征稅，超過一定數(shù)額后實(shí)行加成征收，最高稅率相當(dāng)于40%。此次個(gè)稅法修改后實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的稅制，一個(gè)納稅人如果既有工資薪金所得又有勞務(wù)報(bào)酬所得，年終要將兩項(xiàng)所得合并適用統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率表。分類稅制最大的弊端是“認(rèn)錢不認(rèn)人”，由于無法將不同來源的所得按照納稅人個(gè)人歸集，根據(jù)個(gè)人總所得納稅，因此導(dǎo)致所得相同的人由于所得性質(zhì)不同稅負(fù)不同，不利于稅負(fù)的公平分配。

在綜合與分類相結(jié)合的稅制下，納入綜合范圍的不同所得項(xiàng)目將合并計(jì)算納稅，稅負(fù)的分配將更為公平。此外，綜合與分類相結(jié)合稅制下，自然人納稅人需要將全年納入綜合所得的各項(xiàng)收入?yún)R總向稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅申報(bào)，這將帶來政府與納稅人關(guān)系的重大變化，有利于提高納稅人意識(shí)，增強(qiáng)納稅人參與社會(huì)治理的動(dòng)力，對于促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有重要推動(dòng)作用。張斌這樣總結(jié)綜合與分類相結(jié)合稅制的好處。

國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長李萬甫說，在原來分類稅制下，每取得的一筆收入，由收入的支付單位作為代扣代繳義務(wù)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅。個(gè)人基本上不跟稅務(wù)機(jī)關(guān)打交道。這種分類稅制雖然征收簡便，但是沒有很好地發(fā)揮個(gè)人所得稅對收入分配的調(diào)控功能。實(shí)行綜合計(jì)稅，能夠較好地體現(xiàn)個(gè)人收入的合理負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)納稅人的認(rèn)同感。此次個(gè)稅法修改，只是將四項(xiàng)所得納入了綜合計(jì)稅，其他各項(xiàng)所得還是沿用原來分類計(jì)征的方式。

2、基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為什么確定在5000元？

草案規(guī)定，居民個(gè)人的綜合所得，以每一納稅年度的收入額減除費(fèi)用六萬元以及專項(xiàng)扣除、專項(xiàng)附加扣除和依法確定的其他扣除后的余額，為應(yīng)納稅所得額。這條規(guī)定，也就是媒體所說的，個(gè)稅起征點(diǎn)為每月5000元。

自1980年將個(gè)稅起征點(diǎn)確定為800元/月后，我國先后三次根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況調(diào)整個(gè)稅起征點(diǎn)，分別是2006年提高到1600元/月，2008年提高到2000元/月，2011年提高到目前的3500元/月。7年間，平均工資在不斷上漲，現(xiàn)有的個(gè)稅起征點(diǎn)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的狀況，需要上調(diào)，才能減少中低收入者的壓力，增加這部分人到手的實(shí)際收入。

為什么個(gè)稅起征點(diǎn)要提高到5000元？依據(jù)何在？財(cái)政部部長劉昆就草案作說明時(shí)認(rèn)為，這一標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮了人民群眾消費(fèi)支出水平增長等各方面因素，并體現(xiàn)了一定前瞻性。按此標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合稅率結(jié)構(gòu)調(diào)整測算，取得工資、薪金等綜合所得的納稅人，總體上稅負(fù)都有不同程度下降，特別是中等以下收入群體稅負(fù)下降明顯，有利于增加居民收入、增強(qiáng)消費(fèi)能力。

全國人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，看個(gè)稅，不能單純考慮一方面因素，而要綜合考慮各方面要求。起征點(diǎn)除了考慮居民基本生活消費(fèi)支出的變化情況外，還要考慮個(gè)人所得稅作為一個(gè)直接稅發(fā)揮調(diào)整收入分配的功能。“雖然有人覺得5000元的標(biāo)準(zhǔn)離預(yù)想的有一定差距，但是如果大家仔細(xì)算一下，這次改革是綜合改革，除了提高5000元基本減除標(biāo)準(zhǔn)之外，同時(shí)增加了一些專項(xiàng)附加扣除，擴(kuò)大了低檔稅率的級距。可能你以前適用的是10%的稅率，個(gè)稅法修改以后就適用3%的稅率，這是一個(gè)綜合減稅的過程。”

中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授朱青指出，這次個(gè)稅改革的主導(dǎo)思想之一，就是要給中低收入者減稅，但與以往幾次改革不同的是，這次減稅并不是單純地提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，而是采取了三項(xiàng)措施：一是，將費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)從每月3500元提高到5000元，提高了近43%；二是加進(jìn)了專項(xiàng)附加扣除，包括子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和住房租金、贍養(yǎng)老人等支出，從而使費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)從過去的“一刀切”變成個(gè)性化的費(fèi)用扣除，讓稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)更加貼近納稅人的實(shí)際情況；三是調(diào)整了累進(jìn)稅率表，拓寬了3%、10%和20%三檔低稅率適用的所得級距，如以前3%的稅率只適用每月0-1500元的應(yīng)稅所得，修改后適用于0-3000元的應(yīng)稅所得。“應(yīng)當(dāng)說，這次‘三管齊下’的減稅措施也是個(gè)稅法修改的亮點(diǎn)之一。”

3、45%的最高檔稅率是否高了？

草案規(guī)定，綜合所得，適用百分之三至百分之四十五的超額累進(jìn)稅率。

在征求意見過程中，有人認(rèn)為，稅率過高，不利于調(diào)動(dòng)高收入群體創(chuàng)造財(cái)富的積極性，也不利于留住、吸引高端人才。

那么，目前個(gè)稅法修正案草案規(guī)定45%的最高檔稅率，依據(jù)何在？

45%的稅率覆蓋的是每年96萬元以上的應(yīng)稅所得，在這之下的部分都是按照各檔的低稅率適用的。從我國現(xiàn)在的調(diào)節(jié)收入分配來看，高、中、低收入差距比較大，維持一定的稅收調(diào)節(jié)率是保持包容性發(fā)展、促進(jìn)包容性增長的必要。

“目前個(gè)稅法修正案草案沒有采納某些人的建議將45%的最高邊際稅率降到35%，我想還是從社會(huì)公平角度來考慮的。” 朱青認(rèn)為，個(gè)人所得稅除了籌集財(cái)政收入外，還有一個(gè)重要的職能就是調(diào)節(jié)收入分配，它與社會(huì)保障制度搭配可以起到“抽肥補(bǔ)瘦”的作用。當(dāng)然，個(gè)稅稅率過高不利于引進(jìn)人才，但如果過低也不利于矯正收入分配不公。

朱青坦言，在制定個(gè)人所得稅的稅率時(shí)，國家一定要在公平與效率之間進(jìn)行權(quán)衡。當(dāng)前我國收入分配差距較大，基尼系數(shù)常年在0.4這個(gè)國際警戒線之上，已經(jīng)影響到社會(huì)穩(wěn)定和居民消費(fèi)能力的擴(kuò)大，亟須國家通過財(cái)政稅收手段加以調(diào)節(jié)。黨的十九大報(bào)告也要求履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，所以從這個(gè)意義上考慮，這次二審稿維持了45%的最高稅率不變，應(yīng)當(dāng)說是合理的。

4、為什么要新增專項(xiàng)附加扣除的規(guī)定？

草案規(guī)定，專項(xiàng)扣除，包括居民個(gè)人按照國家規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金等；專項(xiàng)附加扣除，包括子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或者住房租金、贍養(yǎng)老人等支出。這幾項(xiàng)支出，可以在稅前扣除。通俗講就是，以后納稅時(shí)，除減去基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金等專項(xiàng)扣除，還要減去專項(xiàng)附加扣除，再計(jì)算要納多少稅。也可以用這樣一道算式來表示：應(yīng)稅所得=年度收入-6萬元(起征點(diǎn))-專項(xiàng)扣除-專項(xiàng)附加扣除-依法確定的其他扣除。

這也就是說，專項(xiàng)附加扣除，是在原來的基本費(fèi)用扣除基礎(chǔ)上，新增了教育、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老這幾類。這部分主要是照顧中等收入群體。

全國人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，此次修法增加了專項(xiàng)附加扣除的規(guī)定，個(gè)人除了起征點(diǎn)以外，還可以根據(jù)家庭的具體情況，對于教育、醫(yī)療等支出予以稅前扣除。在征求意見過程中很多人提出，養(yǎng)老支出對個(gè)人負(fù)擔(dān)也比較重，特別是隨著我國人口老齡化的日益加快，獨(dú)生子女家庭居多，贍養(yǎng)老人支出負(fù)擔(dān)很重。為進(jìn)一步減輕他們的個(gè)人稅負(fù)，二審稿在專項(xiàng)附加扣除里增加了贍養(yǎng)老人支出。

為什么要新增專項(xiàng)附加扣除的規(guī)定？財(cái)政部部長劉昆在草案說明中指出，主要是考慮個(gè)人負(fù)擔(dān)的差異性，更符合個(gè)人所得稅基本原理，有利于稅制公平。

草案在征求意見時(shí)，網(wǎng)民對“專項(xiàng)附加扣除”的規(guī)定一致叫好，但這也帶來了新的問題：專項(xiàng)附加扣除，怎么扣？是否需要憑證，比如子女教育的入學(xué)證明、贍養(yǎng)老人的證明等。

據(jù)記者了解，具體的扣除范圍和方法在將來出臺(tái)的個(gè)稅法實(shí)施條例中會(huì)體現(xiàn)。“原則是盡量簡化手續(xù)，便于操作。在設(shè)計(jì)流程時(shí)，能通過信息系統(tǒng)查驗(yàn)的，盡量不要求納稅人提供證明。”

5、費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)為什么要“一刀切”？

目前，個(gè)稅實(shí)行的是全國“一刀切”政策，起征點(diǎn)地區(qū)之間沒有任何差異。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)之間不平衡的問題比較突出，地區(qū)之間人均收入水平和人均消費(fèi)支出水平都有一定的差距，有人認(rèn)為，個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)不能全國“一刀切”，應(yīng)當(dāng)按各地區(qū)的實(shí)際情況分別制定。

朱青回應(yīng)道，這種觀點(diǎn)不能說沒有道理，但是如果真按這個(gè)思路操作也會(huì)帶來許多問題。例如，如果各個(gè)地區(qū)“起征點(diǎn)”不同，會(huì)不會(huì)發(fā)生由“起征點(diǎn)”較高的企業(yè)發(fā)工資而人卻在“起征點(diǎn)”較低的地區(qū)工作呢？這種避稅是很容易的。還有，在“起征點(diǎn)”高的地區(qū)注冊公司，把單位的員工都放在這個(gè)公司的名下發(fā)工資，但常年并不在此地工作。一旦“起征點(diǎn)”參差不齊并且差異較大，那么這種情況很可能發(fā)生。另外，目前個(gè)人所得稅收入中央和地方六、四分成，如果大家都把職工放在“起征點(diǎn)”高的地區(qū)發(fā)工資，而這些地區(qū)往往又是發(fā)達(dá)地區(qū)，這樣反而會(huì)影響經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收利益。

在李萬甫看來，這種“一刀切”的規(guī)定，是稅法統(tǒng)一性的內(nèi)在要求。如果各地都因地制宜確定不同的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)破壞稅法的嚴(yán)肅性。從國外的個(gè)稅實(shí)踐來看，基本上都是實(shí)行統(tǒng)一的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，沒有體現(xiàn)地區(qū)的差異性。個(gè)稅的功能主要是調(diào)節(jié)居民個(gè)人的收入分配，對區(qū)域間分配差異無法實(shí)施調(diào)節(jié)。同時(shí)，對個(gè)人收入?yún)^(qū)域間的這種差異，也不是個(gè)稅這個(gè)稅種所肩負(fù)的功能。他指出，如果實(shí)行差異化的規(guī)定，減除費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)各地有所差異的話，那么對個(gè)稅匯總之后多退少補(bǔ)的機(jī)制就很難執(zhí)行。因?yàn)楦鞯氐臉?biāo)準(zhǔn)不一樣，怎么能夠?qū)嵭卸嗤松傺a(bǔ)？所以，基本費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)全國應(yīng)統(tǒng)一。

張斌的觀點(diǎn)是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資本和勞動(dòng)是在全國范圍內(nèi)流動(dòng)的，全國統(tǒng)一市場的建立要求對流動(dòng)性稅基盡可能適用統(tǒng)一的稅制。各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡的問題，更多應(yīng)依靠財(cái)政支出環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移支付等政策來實(shí)現(xiàn)。

【短評】立法讓公眾早日享受改革紅利

“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制”，是黨中央提出的個(gè)稅改革目標(biāo)。凡屬重大改革都要于法有據(jù)，個(gè)稅法修改正是為了保障個(gè)稅改革的順序推進(jìn)。

貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，不只是減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是推動(dòng)綜合與分類稅制改革，可以說這次改革是我國個(gè)人所得稅歷史上最大的一次變革。

個(gè)稅改革有個(gè)過程，此次法律修改只是分類稅制向綜合與分類相結(jié)合個(gè)人所得稅制改革的第一步。

就個(gè)稅法修改而言，我們不能光盯著個(gè)稅起征點(diǎn)是多少，還應(yīng)綜合考慮征稅的計(jì)算方式和新增的專項(xiàng)附加扣除規(guī)定等。目前，法律有些規(guī)定可能還達(dá)不到社會(huì)公眾的預(yù)期，但用發(fā)展的眼光來看，我們畢竟在往前走。

在個(gè)稅法的修改過程中，各種觀點(diǎn)無數(shù)次的碰撞，立法者每次都爭得“面紅耳赤”，目的只有一個(gè)，那就是雖然不可能把大家的意見都吸收，但至少可以做得盡量完美一點(diǎn)。無論是提高個(gè)稅起征點(diǎn)，還是設(shè)立專項(xiàng)附加扣除，個(gè)稅法修改的目的都是為了體現(xiàn)稅制公平和社會(huì)公平，鼓勵(lì)人民群眾通過勞動(dòng)增加收入、邁向富裕。

修改個(gè)稅法的過程很艱難，但更艱難的路也許還在后面。因?yàn)閭�(gè)稅的征收管理本身就是一個(gè)復(fù)雜的過程，這就需要制定具有可操作性的實(shí)施細(xì)則和配套規(guī)章，讓這部利國利民的法律能真正落到實(shí)處，讓公眾能早日享受到個(gè)稅改革的紅利。